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我國城市生活垃圾處理PPP模式問題與對策
2021年05月24日


北極星固廢網訊:隨著我國城市規模持續擴張,各城市人口規模也隨之逐年遞增,使得城市生活垃圾的生產總量和排放總量迅速增長,終加重了垃圾處理的負擔。住建部公布的數據顯示,我國城市生活垃圾年均規模大約在 4 億噸以上,而且仍在以約 8%的速度逐年遞增。在人口稠密的大城市,生活垃圾處理速度的提高遠遠小于垃圾產量的增長速度,許多大中型城市都飽受無盡的“垃圾圍城”之苦。日益嚴重的“垃圾圍城”現象與人民日益增長的美好生活需要格格不入,也與可持續發展理念、綠色發展理念背道而馳。因而,城市生活垃圾的有效處理成為各個城市的當務之急。

我國城市生活垃圾分類處理早開始于 20世紀 90 年代。2000 年,北京、上海、南京等 8 個城市先后被設為垃圾分類先行試點區域,城市生活垃圾的分類工作正式開始貫徹施行。2016 年,我國垃圾分類迎來新紀元,城市生活垃圾分類處理工作在全國各大城市井然有序地進行。這一時期,城 市生活垃圾分類工作雖初顯成效,但仍未達到預 期目標。與此同時,為了更好地激發市場主體的活 力,提供更高質量、更可持續的公共產品和公共服 務,PPP 模式開始在我國各大中型城市大規模推 廣和應用。PPP 模式在我國的應用早可以回溯 到 20 世紀 80 年代,在長達幾十年的探索進程中, PPP 模式基本處于停滯不前的狀態。直至 2013 年,黨的十八屆三中全會提出,允許通過特許協 議、委托經營等方式,在城市公共基礎設施建設和 運營管理當中引入社會資本,PPP 模式在我國的 應用才得以涅槃重生??傮w來看,將運用廣泛、優 勢突出的 PPP 模式應用到陷入困境的城市生活垃 圾處理中,不僅能夠產生良好的效果,也將為城市 生活垃圾處理問題的解決提供新模式、新理念、新途徑,帶來新的發展。

一、我國城市生活垃圾處理 PPP 模式的應用

當下我國垃圾處理的方式主要以衛生填埋、 高溫堆肥和焚燒等簡單處理為主,從實際操作和 處理效果來看,這些措施和方法并不是好的選 擇。垃圾處理的“三化”程度不高、二次污染嚴重等 問題日益凸顯;“生活垃圾處理費收繳率偏低、‘垃 圾處理’財政性資金支出逐年下降、再生資源回收 利用規模較小”等問題突出。同時,城市生活垃圾 處理的綜合能力和整體水平在各區域、各城市之 間也存在著較大的差異,呈現出主要城市的生活 垃圾處理整體規劃和各項設施建立的整體布局較 為成熟,而中小型城市的處理方法簡單且水平較 低,主要城市的生活垃圾處理項目規劃和相關設 施建設有著中小城市無法比擬的優勢 。除此之外,對于城市生活垃圾的處理,“之前的政府包干 模式已無法滿足傳統的方式,大部分原因是公、私 兩部門關注點不一樣,公共部門主要以社會和環 境的效益為主,而私人部門則更關注收益;再加上 公共部門在技術上等投入不到位,也不能帶來很 好的效果”??梢?,在政府資金不足、缺乏有效的管理方式、技術不夠先進等因素的制約下,城市生 活垃圾處理治標不治本,且處理成效較為有限。

從 PPP 模式在國外應用的成功案例可以發 現,如若實施得當,PPP 模式會給政府和廣大公眾 更多自主靈活選擇的空間,這種自由自主的選擇 可以促進競爭,而適當的競爭可以帶給私人部門 更多投 資 回報率高的公共服務。更重要的是,公、 私部門合作的 PPP 模式能夠集中民間閑散資本, 可以減輕公共財政負擔較重的現狀,補齊公共資 金不足的短板。而且,私人部門效率高、反應速度 快,能夠以更低的成本和更快的速度滿足公眾需 求,并針對公眾需求,提供產品更多元化、種類更 豐富、需求更具有個性的服務。

在此背景下,持續深入推進城市生活垃圾處 理與 PPP 模式創造性地有機結合,成為解決“垃圾圍城”難題的好選擇。目前,PPP 模式已在我國各大中型城市生活垃圾處理中得到愈來愈多的應 用推廣,成效顯著。據財政部統計,2017 年,我國環 境保護領域的投資中,PPP 項目數達 631 個,總投 資額達 6502 億元。政府借助公開、公正、公平等多 種渠道進行競爭性的招投標,為項目選擇適合的 投資方,運作了不少卓有成效的項目案例。例如太 原市循環經濟環衛產業示范基地生活垃圾焚燒發 電 PPP 項目、上海老港垃圾處理四期垃圾處理場 項目、北京市延慶區小張家口垃圾綜合處理工程 PPP 項目,以及重慶同興垃圾焚燒發電廠等等,都 取得了顯著成效。因此,將城市生活垃圾處理問題 與 PPP 模式創造性地融合貫通,不單能有效地解 決了項目自身的資金難題,減輕政府在垃圾處理 中公共預算經費不足的負擔,更重要的是,較為成 功地處理了當地長期受生活垃圾困擾的現實,實現了垃圾的有效處理。

二、我國城市生活垃圾處理 PPP 模式應用存在的問題

(一)外部激勵不足、內部動力缺失,私人部門參與意愿低下

1. 外部政府激勵不足,私人部門缺乏參與意愿。PPP 模式的效率優勢與激勵機制是有著密不 可分聯系的。但是,現階段無論是外部激勵還是內 部激勵,政府都未給私人部門提供足夠的激勵和 必要的幫助,使得私人部門在面對 PPP 項目時更 多的時候仍是等待和觀望。

完善的激勵機制包含內部激勵和外部激勵兩部分。在外部激勵方面,首先,目前與 PPP 模式應 用相關的國家法律條例、規章制度有所缺失,且制 度激勵不足。早在 2014 年出臺的《國務院關于加 強地方政府性債務管理的意見》提出,在公共基礎 設施建設中推廣使用 PPP 模式,但截至目前,關于 政府與私人部門之間如何進行利益分配和風險分 擔的相關政策以及文件仍在探索當中。除此之外, 2015 年財政部發布的《關于進一步做好政府和社 會資本合作項目示范工作的通知》中,確切提出構 建激勵相容的政策保障機制,然而經過近 5 年的 發展,相關的激勵機制建設仍未得到改善。其次, 受政府公共財政預算較為緊張的限制,與私人部 門參與 PPP 項目建設相關的減稅降費優惠政策仍 然缺乏,財政激勵不足。再次,競爭性的招投標沒 有實現公平公開公正透明等,程序激勵不 足,更嚴重的是,公、私部門之間的權、責、利分配 不明確,造成二者之間存在嚴重的利益失衡現象。在內部激勵方面,政府給予私人部門的自主權和 政策性傾斜過少,而約束太多,造成私人部門參與 項目的積級性和主動性無法得到充分的調動;其次,相關的私有產權不明晰、風險評估不明確,較 大地增加了私人部門項目的風險,也進一步降低 了私人部門的參與意愿。

2. 私人部門內在動力不足,參與積級性不高。大多數私人部門是保守型投資者,在面對新的領 域與新的模式時會靜觀其變、謹慎觀望,不會貿然 進入不熟悉的領域和采用不擅長的 PPP 合作模 式,這使得私人部門參與 PPP 模式的意愿大打折 扣,終能夠成功競標并且與政府進行合作的私 人部門更少。其次,由于城市生活垃圾處理是與社 會發展和公眾社會生活密切相關的公共服務,其投資強度大、生產成本高、運營周期長、資金回收 慢、即期效益低下,導致部分私人部門不愿意投資 此類產業。再次,由于之前部分 PPP 項目不僅未在 社會范圍內產生良好的社會效應和社會反響,反 而讓私人部門的社會形象和社會影響力受到損 害,加劇了公眾對有私人部門參與公共項目的抗 拒,無形之中給 PPP 模式的發展帶來一定的負面 影響,增加其投資的風險和發展壓力,從而使得私 人部門在決策是否參與 PPP 項目時往往會慎之又 慎。因此,由于缺乏投資意愿、盈利周期長、社會效 應不足等原因,使得私人部門參與 PPP 項目的內 在動力不足,主動性有限。

(二)PPP 項目資金緊張,私人部門參與有限

政府積級引進 PPP 模式的一大目標就是為了 減輕政府公共財政負擔過重的問題。然而,由于企 業自身資金有限,加上投融資困難且成本高昂,在 將 PPP 模式引入城市生活垃圾處理的具體實施發 展過程中,私人部門面臨的項目資金緊張困境并 沒有得到很好地解決,致使沒有更多的社會投資 充分有效地參與到城市生活垃圾處理中,已參與 進來的私人部門也明顯參與有限。具體而言,一是 私人部門自身能力有限。由于參與到城市生活垃 圾處理的私人部門往往本身規模較小,資金數量 有限,持續性投融資能力不強,且存在籌措資金意 愿不足的情況,加之城市生活垃圾處理是與社會 公眾利益緊密相連的基本公共服務項目,其投資 收益率并不高,使得其“入不敷出”,進而陷入資金 不足的惡性循環狀態。二是企業投融資困難。受到 金融體系和金融市場結構以及銀行不良金融資產 防控的影響,很多商業銀行為城市公共基礎設施 項目提供貸款的意愿不高,而相關的政策性金融 機構,受限于其資本規模,更惡化了城市生活垃圾 處理項目資本匱乏問題,融資也更加困難。

(三)監管主體不明,監管職責不清,監管力度不強

PPP 模式通過公、私部門之間相得益彰的協 作,實現風險的共同分擔、利益的共同分享。其中,政府部門的主要職能是負責政策的制定與結果的 監管。但現實中,我國主要采用“多部門設置,分散 管理”的方式,而“過多的監管主體往往會使得權責 界限不明確,易出現職能相互交叉,在問題凸顯 時出現責任相互推諉的情況,進而對 PPP 參與方造 成壓力”。甚至存在“在其位,不謀其政”的現象,使 得監管成為漏洞。一管就死,一放就亂,使得監管變 得更加困難,監管力度也更加難以把握。此外,過多 的監管主體易導致承接項目的主管部門不明確, 從而出現監管缺位使項目陷入無人監管的困境中, 進而導致項目的監管效率大幅度降低。

(四)公眾認知不足,接受度低,參與有限

作為民生服務和市政服務一部分的城市生活 垃圾處理項目,理應由政府提供,但在將 PPP 模式 引入這一服務之后,將會使公眾產生一種需要多 付費才可享用的錯覺,因而,公眾會對在城市生活 垃圾處理中應用 PPP 模式這一做法產生一定的抵 觸心理,為推動公私部門合作處理城市生活垃圾 工作增加了難度。

事實上,作為項目的直接使用者與受益方,廣 大公眾以及利益相關者同樣需要參與到 PPP 項目 中,不僅要參與項目的論證與決策,為項目的建設 和發展貢獻智慧,更要加強對項目的廣泛監督。從 項目的籌備階段到項目的實施運行,公眾都應當 參與其中,以協助、監督私人部門,為城市提供更 好的公共服務。但是,“在大部分 PPP 項目中,公眾 進行項目決策的參與大多是采用自上而下的被動 方式,且方式單一,由于缺乏經驗和客觀條件的制 約,當切身利益遭到較大侵犯時,公眾往往只能選 擇求助于媒體,這種方法滯后且作用有限,對已經 形成的項目決策產生的影響微乎其微”。尤為重 要的是,當下我國公眾的自覺參與意識相對欠缺, 甚至存在被動參與和無序參與兩種級端的參與方 式,使得公眾在城市社會生活垃圾處理項目中的 參與效果大打折扣。這也在很大程度上影響了 PPP 模式在我國城市社會生活垃圾處理中的運用 和推廣。

(五)投 資 回 報機制不完善,加重私人部門投資風險

當下 PPP 模式的投 資 回 報機制主要有使用者 付費、可行性缺口補助以及政府付費三種模式。城 市生活垃圾處理是市政部門職能之一,理應由政 府承擔,使用者付費難免會使公眾產生抵觸心理。對于可行性缺口補助,即相當于政府給私人部門 提供的投資補助和價格補償。補助過低,會導致私 人部門參與積級性和主動性受挫;補助過高,則會 使政府的公共財政負擔加重,與引入 PPP 模式的 初目的相背而行。政府付費,則由政府完全承擔 私人部門的相關費用,這一方式可能會產生私人 部門虛報的現象,加重政府的財政負擔。除此之 外,對于收費標準和補償標準的確定同樣是尚未 解決的難題。因此,不完善的投 資 回 報機制,使公、 私部門之間權責利益分配不清,在加重政府負擔 的同時,也增加了私人部門的風險,導致私人部門 喪失信心。

三、推動城市生活垃圾處理 PPP 模式應用的對策

(一)建立有效的外部激勵機制,激發私人部 門活力,鼓勵其承擔公共責任

作為公共服務重要組成部分的城市生活垃圾 處理,政府應當對私人部門給予有效的激勵,增強 私人部門參與的意愿與主動性。政府可通過法律條 例、規章制度的制定、方針政策的出臺,以及社會輿 論宣傳等三個方面進行激勵與管理,并以此引導私 人部門積級、主動地承擔社會公共責任,為市民 提供可靠的公共服務。

首先,要加快完善法律法規建設。同時,應轉 變立法思路,從強制性向激勵性轉變,從行政命令 為主逐步過渡到自主治理為主[10]。為此,不僅要加 強 PPP 模式中相關項目單行條例基本法建設,而 且單行條例的法律位階也要與其他市場競爭規制 法形成銜接。其次,制定、實施系列扶持方針和配 套政策。政府應制定并頒布實施相應的投融資、貸 款政策,為私人部門提供便利。再次,發揮輿論的引導作用。較大限度地發揮媒體部門的輿論宣導 作用,對當前私人部門提供的公共服務和公共產 品進行報道、宣傳,幫助私人部門建立良好社會形 象和企業形象,不斷改善并提高公眾對私人部門 的認知,增強信任度。

除此之外,充分有效的競爭可以激發私人部 門的活力。政府可以通過競爭性招投標的途徑引 入多個企業,在私人部門之間形成競爭,倒逼私人 部門進行改革,改進老舊、落后生產技術,使用更 科學的生產方式,來提 高 效 率,提供更環保、更便 捷的城市生活垃圾處理服務。具體而言,有效的競 爭主要涉及兩個層面,一是競標之前,二是競標之 后。競標之前的充分競爭,要求政府全方面考察 PPP 主體各方面的資質條件,對其進行綜合考察,終 選出能勝任的企業,承擔項目的建設運營。競標 之后仍然需要充分競爭,為私人部門保留競爭對 手,但是不可過多,一兩家即可,讓其之間形成有 效的競爭,喚起私人部門的主觀能動性和主動創 新性,通過競爭與合作,不斷改進管理方式、提升 技術等,使垃圾處理的“三化”水平和效率得到進 一步提升。

(二)深入推進政府“放管服”建設,營造良好 的運營環境

在 PPP 模式中,政府可以加強推進和落實“放 管服”建設,簡政放權,放管結合,優化服務。簡政 放權,適時、適當地將權力下放,降低私人部門進 入城市生活垃圾處理領域的門檻,簡化相關項目 的審批流程,在一定程度上放寬對 PPP 項目主體 的管制,包括價格管制以及進入管制,在政策規范 的前提下,盡可能多地給相關的私人部門提供可 及的便利。同時加強部門管理建設,清理多部門重 復管理的行政權,推進協調領導。放管結合,利用 現代化信息技術加強管理,推動對城市生活垃圾 處理行業 PPP 項目監管方式與監管體制的創新。優化服務,為私人部門提供公平、公開、公正的生 活垃圾處理項目競爭、招標的環境,在項目建設運 營、實施管理過程中提供良好的運營環境,為私人部門提供 高 效 率、高質量的服務,從而激發私人部 門進入生活垃圾處理領域的積級性。深入推進“放 管服”建設,更好地發揮市場主體活力,提高私人 部門在城市生活垃圾處理項目中的積極性、主動 性和創造性,提高生產效率和生產質量,提供更好 的公共產品和服務,從而推進城市生活垃圾問題 得到更有效的解決。

值得一提的是,私人部門在城市生活垃圾處 理項目中競標成功后,不僅需要競爭對手,更需要 相應的上下游產業鏈。競標成功的私人部門通常 會對處理后的廢棄物進行二次利用,這需要相關 產業的支持與聯動。然而通常情況下,城市生活垃 圾處理廠都設在較為偏遠或者較不發達的郊區, 難以獲得足夠的產業關注和支持。對此,政府應進 行上下游產業的引進與開發,形成產業集群和完 整的產業鏈,為私人部門提供更好的生產和經營 環境,釋放私人部門的活力,激發私人部門的內生 動力,使其更愿意參與到生活垃圾處理項目的建 設中,從而提高生活垃圾處理的效率和質量,促進 城市生活垃圾問題的解決。

(三)加強財政支持,拓寬投融資渠道,完善投 資 回 報機制,緩解資金難題

在政府公共財政預算并不特別充盈的現實情 況下,可以通過制定實施一系列的優惠政策和幫 扶的方式,緩解私人部門資金周轉不足的難題。例 如提供無息貸款、低息貸款、減免稅收等,為企業 消除后顧之憂。其次,可以拓寬投融資渠道,政府 可以通過抑制金融機構籌資成本不合理上升、縮 短企業融資鏈條、清理整頓不合理金融服務收費 等措施,幫助解決私人部門融資渠道受限、融資成 本高、代價大的問題。尤其是,要完善投 資 回 報機制建設,形成有效 的投 資 回 報模式,通過建立適當的收費及補助標 準體系,提高資源配置和利用效率,更好地促成解 決 PPP 項目主體的資金難題。事實上,城市生活垃 圾處理與公眾的生活有著較為重要的關系,因此 可以采取“使用者付費”的原則,制定合理的收費標準,通過經營性收費補償部分投資成本,在一定 程度上緩解資金問題。

(四)加強政府監管與社會監督,推動 PPP 模式良性發展

首先,應成立專門的與 PPP 模式相關的項目 監督管理機構,加強政府內部監督。2014 年,我國 第 一 個 PPP 項目相關工作領導小組在財政部下設 成功,負責全方面管理我國 PPP 項目。因此,建議在 財政部下設專門的管理與監督機構,依據有關 PPP 模式的專業知識,發展培養 PPP 模式定向管 理人才,并進行規范化管理,優化管理流程,以此 避免多頭領導,多部門管理,減少運營中的冗余環 節和管理成本,提高管理效率。一方面,要加強履約 管理,政府部門與私人部門簽訂的合同以及相關協 議具有法律效力,需要合同雙方共同履約。另一方 面,要加強行政監管,政府部門可以定期對有關城 市生活垃圾處理項目的運行和實施情況進行審查。其次,社會監督的作用同樣重要。利用互聯 網、大數據、云計算等現代多媒體網絡信息技術, 開發多種渠道,使公眾對生活垃圾處理的相關過 程進行全方面、直觀的了解。鼓勵群眾對項目進行監 督舉報,提高社會公眾的話語權。有效的社會監督 有利于降低政府的監管難度和監管成本,彌補政 府監督的不足。

(五)完善公眾參與機制,激發公眾主體意識, 引導公眾參與監督

城市生活垃圾處理貫穿公眾社會生活的始 終,PPP 模式的應用作為一次大膽的嘗試被廣泛 引入城市社會生活垃圾處理當中,公眾作為其利 益相關群體,更應當參與項目。因此,公眾參與機 制更應當得到重視,并不斷地發展完善,以確保公 眾參與到整個 PPP 項目中,一以貫之,更好地發揮 其民主監督作用。如項目建設之前,可以通過舉行 聽證會、民主評議會等民主監督方式,了解公眾的 真實想法,聽取公眾的意見和建議,讓公眾在相關 項目的建設中切身感受到自身的存在感和參與 感;通過公眾參與項目決策的方式,將決策的科學化、民主化原則落到實處。項目建設之后,私人部 門也應主動開通公眾參與渠道和途徑,自覺主動 接受公眾的監督,確保項目的陽光化運作。

公眾參與機制的建設和完善,既需要培養公 眾的參與意愿和參與素質,提高公眾主動參與意 識;也需要發揮非官方組織的公共職能,完善項目 信息公開制度。公眾應當提高自身的責任意識和 參與素質,積級有效、自覺主動地參與項目建設過 程中,發揮主人翁精神,主動當擔監督者角色,監 督項目的運營與管理成效。公眾可以利用媒體機 構以及自媒體,表達自己的意見和建議,對項目進 行監管。此外,尤其要充分發揮社區作為基層群眾 性自治組織的作用,積級主動地向公眾傳達垃圾 分類相關知識及垃圾處理項目建設的相關信息。

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